Dimmi Amora, Leila Coimbra e Jenifer Ribeiro, da Agência iNFRA

Uma proposta legislativa para tirar de todas as agências reguladoras federais o poder de licitar concessões de serviços públicos ganhou tração no Senado nas últimas semanas e virou motivo de preocupação no setor privado.
 
O PL 2.263/2023, do senador Jorge Kajuru (PSB-GO), propõe a vedação às agências reguladoras de fazerem licitação para a concessão de serviço público. Na prática, desde a década de 1990, os governos passaram essa atribuição para as agências, especialmente no setor de infraestrutura.
 
As licitações de contratos de parcerias do setor privado com o poder público para prestação de serviços são precedidas de estudos complexos, que têm que cumprir várias etapas entre a elaboração e a efetivação do leilão, que podem durar anos para serem realizadas. Além disso, cada etapa é fiscalizada por órgãos de controle.
 
As agências, no entanto, têm que seguir a política pública pré-determinada pelas pastas a que são atreladas, que são ditadas por planos de outorgas aprovados nos ministérios e depois referendados pelo Conselho do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos). Só assim é efetivamente autorizado o leilão.
 
O projeto de lei está dentro de um contexto de tentativa de enfraquecimento do poder das agências reguladoras, que tem sido tocado por parlamentares de diferentes partidos na atual gestão, com apoio de parte dos governistas.  
 
Apoio para aprovação
O PL 2.263/2023 foi encaminhado para a Comissão de Infraestrutura do Senado e, numa reunião há duas semanas, o relator designado, Rodrigo Cunha (Podemos-AL), apresentou seu relatório detalhando mais a proposta, com mudanças específicas nas leis que criaram algumas das agências, como ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) e ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres).
 
A proposta tinha apoio suficiente para ser aprovada na comissão. Kajuru, que é vice-líder do governo na casa, disse que o governo apoiava. Se aprovada, seguiria para a CCJ (Comissão de Constituição e Justiça), onde poderia ter decisão terminativa e seguir para a Câmara.
 
Rodrigo Cunha defendeu a proposição como meritória e disse que a celebração de contratos pelas agências “vai de encontro à origem e à razão de ser dessas entidades, criadas para conferir maior segurança jurídica e previsibilidade à ação estatal”. 
 
“De fato, a realização dos processos licitatórios e a celebração dos contratos deles decorrentes por agências reguladoras comprometem decisivamente sua independência e imparcialidade, em prejuízo ao sistema de regulação nacional. Majora-se, ainda, o risco de captura dessas agências”, informa o relatório do senador.
 
Segundo apurou a Agência iNFRA, o senador Jaques Wagner (PT-BA), que lidera o governo na casa, pediu que o projeto fosse retirado da pauta para uma melhor avaliação e também para que fosse debatido em audiências públicas, sem contanto informar se haveria apoio ou não do Planalto. A proposta então saiu da pauta da comissão.
 
A intenção agora é que um novo relatório seja elaborado, segundo informações obtidas pela reportagem. No momento, os senadores Jorge Kajuru e Rodrigo Cunha tentam organizar uma reunião para tratar sobre o projeto.
 
Debate técnico
Há um debate técnico sobre se é ou não adequado que as agências reguladoras sejam as responsáveis por executar os procedimentos de licitação de parcerias com a iniciativa privada, restringindo-se apenas a fiscalizar os contratos. Não há, contudo, conclusões sobre o tema, como mostrou recente dissertação de mestrado do atual subsecretário de parcerias do governo do Rio Grande do Sul, Gabriel Fajardo.
 
Na prática, no entanto, o que as agências federais fazem em termos de contratos de parceria com a iniciativa privada é seguir políticas públicas que são ditadas pelos ministérios setoriais, como explicaram especialistas no tema consultados pela Agência iNFRA.
 
“Nenhuma agência levanta o dedo e faz um arrendamento, concessão ou o que for, como quer. Acho uma falácia e um discurso raso dizer que não pode ser concedente por ser fiscalizadora”, disse Natália Marcassa, atualmente CEO da entidade MoveInfra e ex-secretária de Parcerias do Ministério da Infraestrutura.
 
Sem quadros fixos
O temor entre os técnicos é que os ministérios não têm mais quadros fixos para promover esse tipo de processo complexo de licitar um serviço público. Diferentemente das agências, que têm quadros fixos e criam comissões de outorga permanentes e duradouras para o tema, as pastas têm alto revezamento de servidores, já que eles são vinculados a carreiras transversais. Uma hora podem estar numa pasta e depois em outra.
 
“Fazer concessão não é lançar um foguete. Não teria problema o ministério fazer. Mas o sistema está montado para as agências fazerem. Pela lógica [em] que foram criadas as agências, com independência funcional, comissões permanentes para isso, que se reportam às diretorias, dá uma estabilidade melhor para o processo”, explicou Marcassa.
 
Segurança jurídica
Outra preocupação é com uma transição, caso o projeto de lei seja aprovado. A indicação é que seriam necessários anos até que os ministérios adquirissem conhecimento e pessoal para fazer as licitações no mesmo ritmo das agências, o que poderia desacelerar investimentos em áreas chaves para o país.
 
Para Fábio Rogério Carvalho, atualmente diretor da ABR (Aeroportos do Brasil) e ex-diretor da ANTT, o melhor seria que as agências mantivessem o poder de realizar as licitações.
 
“A segurança jurídica reside em você ter um ente de Estado e não um ente político como responsável direto pelos contratos. O risco de captura é maior quando os agentes são políticos”, disse Fábio, defendendo que o desenho da política pública deve ser mantido com o ministério.
 
Ideia do ministro
O senador Jorge Kajuru é do mesmo partido do demissionário ministro de Portos e Aeroportos, Márcio França, que vinha apresentando essa ideia, indicando que no setor de portos as outorgas eram feitas pelo ministério, com apoio da agência setorial, e isso funcionaria melhor.
 
No caso do setor portuário, a Lei 12.815/2013 centralizou no governo federal os arrendamentos de terminais portuários porque antes eles eram de responsabilidade das companhias docas, estatais do setor portuário, que tinham autonomia para fazê-los. O motivo para isso, informado na época, foi que as companhias docas não queriam abrir novos arrendamentos para proteger os que estavam lá, fechando o mercado.
 
A centralização no ministério, no entanto, produziu um novo problema, e o governo fez poucos arrendamentos nesse período, por falta de pessoal e estabilidade para realizar estudos e licitações. Até que passou as atribuições executivas de preparar estudos, propostas de contrato e fazer as licitações para a agência reguladora do setor, a ANTAQ. Após isso, o número de leilões cresceu significativamente nos últimos anos.