da Agência iNFRA
O processo da EF-118 ainda será julgado pelo plenário do TCU (Tribunal de Contas da União), mas, durante a instrução feita pela área técnica, houve um debate sobre se esse projeto poderia ser considerado uma PPP (Parceria Público-Privada) ou uma concessão com aporte, como defende o governo.
Na documentação enviada à corte de contas, uma das bases de defesa do governo foi um parecer escrito pela Câmara Nacional de Infraestrutura e Regulação da AGU (Advocacia-Geral da União).
A conclusão do grupo de advogados públicos é de que o aporte projetado para as concessões ferroviárias não pode ser confundido com a contraprestação devida em PPPs por uma série de razões. A primeira é que, nas PPPs, o recurso pago pelo poder público é complementar (concessão patrocinada) ou substitui a tarifa, valor que remunera tanto as despesas de operação como o Capex.
Já o dinheiro previsto para ser aportado nas concessões de ferrovias tem como objetivo exclusivo o de preencher o gap de viabilidade de implantação da ferrovia e não deve custear o Opex da malha, sendo dedicado ainda a investimentos em bens reversíveis.
“O aporte de recursos destina-se exclusivamente ao pagamento ao parceiro privado por investimentos vinculados a bens reversíveis, tendo por isso natureza de despesa de capital, tratando-se de uma forma de amortizar antecipadamente tais despesas […] Em resumo, concluímos que o elemento que caracteriza a concessão como patrocinada e a distingue da concessão comum é a subvenção econômica materializada nas contraprestações públicas que complementam as tarifas cobradas dos usuários e não eventual aporte para amortização de investimentos”, diz o parecer obtido pela Agência iNFRA.
O grupo da AGU também rebate o argumento de que o aporte de recursos em concessões comuns demandaria autorização legal prévia. A alegação de que esse aval seria necessário vem da leitura de um artigo da lei de 1995 sobre concessões, segundo o qual deve ser desclassificada proposta que, para sua viabilização, necessite de vantagens ou subsídios que não estejam previamente autorizados em lei e à disposição de todos os concorrentes.
O parecer argumenta que o objetivo desta norma é o de evitar que um licitante vença a concorrência com base em algum benefício exclusivo ou oculto, prejudicando assim a alocação eficiente de recursos. Já o aporte requer que o concessionário cumpra a sua obrigação contratual de realizar os investimentos correspondentes, não podendo ser equiparado a um subsídio.
PL das Concessões e PPPs
O grupo de juristas ainda defende que o fato de a lei das concessões não prever expressamente a possibilidade de aporte não impede que os editais prevejam esse instrumento. O documento lembra que há diversos mecanismos contratuais aceitos em concessões comuns que não têm previsão expressa na legislação, como a definição de matriz de repartição de riscos, remuneração variável conforme indicadores de qualidade ou possibilidade de contratação de verificador independente.
Em maio do ano passado, a Câmara dos Deputados aprovou projeto de lei que atualiza o marco legal das PPPs e concessões (PL 2.373/2025) e busca, entre outros pontos, pacificar a possibilidade de aporte de recursos nas concessões. Mas o projeto está parado no Senado desde então, sem previsão de ser votado.
A possibilidade de o TCU enquadrar os projetos ferroviários com aporte como PPPs preocupou o governo porque esse formato carrega uma série de limitações. O contrato deve ser limitado a 35 anos e, se o valor superar 70% do valor do projeto, exigiria uma lei específica para essa liberação, por exemplo, além de outras restrições relativas às regras fiscais e à contabilização orçamentária.
Técnicos do governo avaliam que a própria sistemática de pagamento à concessionária diverge de uma PPP. Essas modelagens se caracterizam pelo comprometimento de recursos públicos durante o prazo da concessão. Nos projetos ferroviários, os recursos são depositados em contas vinculadas e há um período específico para isto acontecer, com gestão da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres).
Por exemplo, no projeto de nova licitação da Malha Oeste, que prevê aporte – e neste caso do orçamento federal – de até R$ 3,6 bilhões, os desembolsos deverão acontecer em seis anos, financiando somente o Capex relativo a bens reversíveis.
