Gabriel Vasconcelos, da Agência iNFRA
O ministro do STF (Supremo Tribunal Federal), Flávio Dino, pediu vista, nesta quinta-feira (7), do processo que reúne cinco ADIs (Ações Diretas de Inconstitucionalidade) mirando a Lei 12.734, aprovada pelo Congresso Nacional em 2012 para impor mudanças na distribuição dos royalties e participações especiais do petróleo entre União, estados e municípios. Dino interrompeu o julgamento após a explanação da relatora, ministra Carmem Lúcia, que votou pela manutenção do formato atual dos repasses.
Na prática, o voto de Carmem, o primeiro de dez, favorece estados produtores e seus municípios, com destaque para Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo, que manterão seus percentuais no total das chamadas “receitas extraordinárias” do petróleo.
Dino, na sequência, disse acompanhar o tema há décadas, no papel de deputado federal, governador do Maranhão e, agora, ministro. “Portanto, abstratamente, eu estaria há quase duas décadas, pronto para o tema. Ocorre que a ministra Carmem demonstrou mudanças no programa normativo”, disse, citando a interpretações da Constituição, efeitos ligados à reforma tributária, e mudanças no FPE (Fundo de Participação dos Estados).
“Por tudo isso creio que há muitas luzes, por exemplo sobre a participação da União e tenho muita clareza em relação a este ponto. Mas permanecem muitas zonas de penumbra. Na vida, a penumbra é coisa boa, mas na jurisdição, em que a prudência deve ser reforçada, eu não me sinto à vontade de votar na penumbra. Essa é a razão pela qual, de modo atípico, tenho provavelmente algumas diferenças em relação à posição de sua excelência”, disse Flávio Dino.
Voto de Carmem
A ministra afirmou mais de uma vez que o legislador tem legitimidade para alterar as regras de distribuição e assim tem feito ao longo das últimas décadas, mas que, no caso da lei de 2012, haveria trechos que violam o espírito da Constituição. Logo no início do voto, Carmem disse que, se as mudanças promovidas pelo Congresso tivessem vindo por meio de emenda constitucional, votaria de outra forma, dizendo “de bate pronto” que poderia ser feito, o que não cabe a uma lei de caráter apenas infraconstitucional.
Em seguida, Carmem lembrou que o instrumento dos royalties surgiu em 1954, com a nomenclatura de compensação e indenização baseados no faturamento líquido da atividade e pagamento aos territórios produtores a fim de cobrir sua exploração em si, mas, também, despesas associadas. Ela lembrou uma série de casos e posicionamentos de ex-ministros e contemporâneos seus nesse sentido, inclusive do ministro Alexandre de Moraes. O colega já teria colocado o entendimento de que, embora “recursos do subsolo” pertençam à União, a compensação financeira estaria vinculada às despesas geradas pela atividade.
“Os percentuais devidos à União, estados e municípios produtores e confrontantes, sempre foram significativamente maiores que os de não produtores justamente pela natureza compensatória, no sentido previsto pela constituição brasileira. Isso chegou a ser julgado em processo do estado do Amazonas relatado pelo ministro Sepúlveda Pertence. Esse instrumento não tem caráter tributário, mas compensatório aos territórios originários do bem”, disse para em seguida citar posições anteriores de Moraes e Luís Roberto Barroso.
Outro argumento largamente explorado por Carmem Lúcia diz respeito à incidência do ICMS sobre bens da cadeia de óleo e gás, que não é recolhido na origem, pelos estados produtores, mas só no destino (estados consumidores), justamente para buscar algum equilíbrio federativo. Caso os royalties fossem redistribuídos conforme a lei de 2012, estados não produtores poderiam acumular tanto o ICMS em cima de produtos oriundos de estados produtores como as receitas estaduais, desequilibrando o arranjo pactuado no passado.
De sua parte, Carmem ainda rechaçou o cenário em que, no caso de validação da lei (maioria do STF negando as ADIs), seus efeitos poderiam retroagir a 2012, o que imporia fardo financeiro aos estados hoje beneficiados, que estavam recebendo valores nos termos da regulamentação vigente e planejando sua execução orçamentária com base nisso. E lembrou que a corte não está julgando a problemática de municípios fronteiriços que recebem pouco ou nenhum recurso em função do atual método de projeção do território no mar, o que, indica no voto, “apenas” como uma possibilidade de modificação a ser promovida pelo legislador no futuro em busca de maior equilíbrio.
“A aplicação imediata dos novos percentuais trariam consequências muito grandes para a estabilidade fiscal, orçamentária e política dos entes. Aqui, trata-se de uma mudança de modelo e não apenas de percentuais pelo legislador. As alterações legislativas importariam na queda de um acordo político firmado pelo constituinte”, concluiu a ministra.
Mudanças e impactos
A Lei 12.734/2012 propõe mudanças nos percentuais percebidos por cada ente: a União, que hoje recebe em torno de 30% do total dos royalties, passaria a 20%. Já estados e municípios produtores de petróleo teriam sua parcela reduzida de 61% para 26%, após período de transição de sete anos. Já o Fundo Especial, destinado a estados e municípios não produtores, subiria de 8,75% para 54%.
Já no caso das participações especiais, a União passaria de 50% para 46% do total, com estados e municípios produtores caindo de 50% para 24% de participação e os não produtores, que hoje não tocam nessa arrecadação adicional, voltada a campos “super-produtores”, passariam a perceber 30% do total.
Nesse desenho, o estado do Rio, com seus municípios, que respondem por 86% da produção nacional de óleo e gás, poderiam perder R$ 21 bilhões de arrecadação por ano, segundo projeções da Firjan (Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro), usadas em sustentação oral da procuradoria geral do estado no STF.
