Luiz Araújo e Beatriz Kawai, da Agência iNFRA
A AGU (Advocacia-Geral da União) vai dar diretrizes comuns a todos os órgãos da administração para as análises de reequilíbrio de contratos de concessão e PPP (Parceria Público-Privada) que foram afetados pela Reforma Tributária. Esse é o encaminhamento principal do GT (Grupo de Trabalho) criado pelo órgão para analisar os impactos da reforma tributária sobre os contratos de parceria, grande parte deles afetando o setor de infraestrutura.
O objetivo é evitar interpretações divergentes sobre os efeitos do novo sistema tributário. Essa uniformização de interpretações em temas específicos, no entanto, não entrará nas competências específicas de cada entidade para tomar as decisões sobre os reequilíbrios em cada um dos contratos. Não caberá ao grupo calcular valores ou propor a revisão de contratos específicos, por exemplo, atribuições que continuarão sob responsabilidade das agências, ministérios e demais órgãos responsáveis pelos contratos.
O GT foi criado em 18 de agosto e começou a funcionar formalmente nesta semana, com a designação de seus integrantes. Estão no grupo Milton Carvalho Gomes (coordenador), André Luiz Macgnan Freire (substituto), Daniela Ferreira Marques, Felipe Nogueira Fernandes, Marcela Muniz Campos, Marconi Arani Melo Filho e Tiago Linhares Dias. O GT tem um prazo de 180 dias para seu funcionamento. O grupo definiu doze eixos de atuação, divididos em quatro blocos. São eles:
1) Enquadramento jurídico e institucional – Regime jurídico aplicável e delimitação dos contratos propostos;
2) Dinâmica tributária, contábil e empresarial – Efeitos econômicos da reforma no âmbito da empresa e do projeto;
3) Impacto econômico, evidência e mensuração – Identificação, imputação e mensuração dos efeitos;
4) Resposta contratual, governança e controvérsias – Procedimento de recomposição, governança e prevenção de controvérsias.
Foi criado um guia com 64 questões dentro dos doze eixos para o diálogo sobre os impactos do novo sistema tributário. O grupo também pretende promover uma atuação coordenada dos diferentes órgãos da AGU, a CGU (Consultoria-Geral da União), a PGF (Procuradoria-Geral Federal) e a PGFN (Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional).
A iniciativa da AGU para criação do GT partiu de uma provocação da Secretaria do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos), ligada à Casa Civil. A preocupação é que uma mudança no sistema de tributação resulte em uma avalanche de pedidos de recomposição econômico-financeira que, sem critérios claros para análise, podem virar objetos de disputas entre empresas e o governo, o que historicamente tende a paralisar contratos durante anos.
A reforma foi aprovada em 2023 e regulamentada em 2025. No âmbito federal, PIS e Cofins serão substituídos pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços); nos estados e municípios, ICMS e ISS darão lugar ao IBS (Imposto sobre Bens e Serviços). Embora a transição seja gradual, estendendo-se até 2033, a primeira mudança relevante ocorrerá já no ano que vem, com a entrada da CBS, o que antecipará os possíveis efeitos sobre os contratos de concessão.
Necessidade de interpretação
O coordenador do grupo de trabalho da AGU, o procurador federal Milton Carvalho Gomes, afirmou em entrevista à Agência iNFRA que o papel do GT será estabelecer parâmetros comuns para a análise dos efeitos, incluindo quais documentos devem ser coletados, os cálculos e critérios para separar os impactos provocados pela reforma de outras variações econômicas.
“Para entender muito a fundo, desde quais são as questões jurídicas, quais são os impactos dentro da empresa, dos projetos, como é que o poder público pode conseguir esses impactos e lidar com isso, e quais são as ferramentas”, explica o coordenador do GT. Ele destaca que a composição de equilíbrio pode recair tanto a favor das empresas quanto do poder público, uma vez que a reforma pode reduzir os custos previstos em determinados contratos de concessão.
Gomes cita como exemplo da necessidade de interpretação da Lei Complementar 214 a informação sobre os reequilíbrios poderem ser aplicados em contratos celebrados antes da edição da lei.
“E aí você tem uma discussão: o que fazemos com os contratos que foram contratados depois, mas que, na modelagem econômico-financeira, não consideramos impacto da reforma?”, pergunta o procurador, apontando para a necessidade de uma interpretação comum para todos os órgãos públicos.
A partir de diálogos e análises preliminares, Gomes avalia que a pressão da reforma nos contratos tende a ser menor do que as previsões iniciais do setor privado, lembrando que o novo regime é um sistema de débitos e créditos que em alguns casos pode levar à redução de impostos pagos.
“Devemos ter impacto grande pontualmente em alguns. Mas longe de ser algo que vá devastar os setores ou que exija uma intervenção ampla e instantânea […] Acredito que as intervenções e urgentes serão mais pontuais”, disse o coordenador.
Programa de Trabalho
De acordo com o programa de trabalho, a primeira etapa do trabalho será dedicada ao diagnóstico dos principais modelos contratuais, matrizes de risco e cláusulas de equilíbrio dos diferentes setores, com a análise de contratos para identificar como cada estrutura poderá ser afetada. Em seguida, o grupo avançará para a análise jurídica das novas regras, com atenção inicial aos efeitos da substituição de PIS/Cofins pela CBS a partir de 2027.
Na terceira etapa, o GT fará a interlocução com agentes públicos e privados, com previsão de cerca de duas reuniões por semana. A discussão envolve empresas e associações de infraestrutura, agências reguladoras, ministérios, PGFN (Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional), órgãos de controle, consultorias, escritórios de advocacia, financiadores e pesquisadores, entre outros. Uma das preocupações do grupo é abrir um canal de interlocução com a Receita Federal para apresentar os possíveis impactos nesses setores de decisões do órgão fiscal.
Após as consultas, a última etapa será dedicada à consolidação dos resultados em um relatório, com as controvérsias identificadas e possíveis caminhos para uniformizar a atuação da AGU, que tem representação fragmentada nos mais variados órgãos federais. O formato da orientação que poderá resultar nesse trabalho ainda não foi definido e poderá assumir, por exemplo, a forma de parecer, manual ou orientação normativa.
Diálogo com subnacionais
Como o material atenderá a todos os setores de infraestrutura, diferentes regimes contratuais e contextos, há uma preocupação sobre a mensuração dos diversos efeitos. Para isso, um dos pilares do roteiro é tentar compreender se é possível estabelecer uma metodologia nacional como referência – acrescentada a aspectos setoriais e contratuais – ou se a solução será a criação de métodos individualizados.
O coordenador do GT afirmou ainda que vai também conversar com entidades subnacionais de regulação para tentar deixar restrito. Segundo ele, há uma preocupação especial com os contratos de saneamento, que têm a ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) como reguladora de referência, mas cujas decisões cabem aos reguladores infranacionais.
“Teremos uma aproximação com a ANA muito forte, até porque a ANA tem trabalhado em uma norma de referência sobre isso, para tentar ajudar exatamente nos estados e municípios”, explicou Gomes.
