Luiz Araújo, da Agência iNFRA
As políticas voltadas às hidrovias brasileiras apresentam uma série de fragilidades que dificultam a adoção de medidas para ampliar a capacidade e a eficiência do modal, entre elas entraves relacionados ao licenciamento ambiental e à coordenação entre os órgãos responsáveis pelo setor. Há também deficiências na produção e na sistematização de dados hidrológicos, comprometendo decisões sobre investimentos, dragagem e manutenção das vias navegáveis.
O diagnóstico foi levantado em auditoria realizada pelo TCU (Tribunal de Contas da União), que resultou na aprovação, pelo plenário da corte, de diversas recomendações para uma ampla reestruturação da política hidroviária. O processo foi julgado nesta quarta-feira (10). Veja o acórdão.
Além de sugerir que o governo crie instâncias para coordenar as necessidades do modal, o TCU mapeou demandas específicas que precisam ser resolvidas, como a definição de regras para as consultas a povos indígenas e comunidades tradicionais que podem ser impactados pelos projetos hidroviários.
A ausência de diretrizes claras, já que até hoje o assunto está pendente de regulamentação, tem gerado insegurança jurídica e favorecido a judicialização recorrente dos empreendimentos que o Executivo tenta tocar para alavancar o modal.
Em fevereiro deste ano, o governo revogou o decreto que incluiu as hidrovias do Rio Madeira, Rio Tocantins e Rio Tapajós no PND (Programa Nacional de Desestatização), uma das etapas do plano de conceder a gestão dessas vias à iniciativa privada. A resolução foi tomada após protestos de indígenas e representantes contra intervenções especialmente no Tapajós, que culminaram com uma ocupação do terminal portuário fluvial da Cargill em Santarém (PA).
Embora o MPor (Ministério de Portos e Aeroportos) afirme que os projetos seguem em andamento, há dúvidas sobre sua viabilidade diante do complexo conjunto de exigências socioambientais. O uso dos rios brasileiros para transporte de cargas muito abaixo do potencial é visto no setor privado como uma oportunidade desperdiçada de logística mais barata e com menos impactos ambientais na comparação com as rodovias, por exemplo.
Os projetos de concessão foram pensados para dar maior segurança à manutenção da navegabilidade das hidrovias, diante da imprevisibilidade das contratações e do orçamento público, mas a agenda tem andado de forma lenta devido às discussões ambientais e outras burocracias – como as tratativas diplomáticas no caso da Hidrovia do Paraguai, projeto que marcaria o primeiro leilão do modal.
“A subutilização do modal hidroviário acarreta uma série de externalidades negativas, como o aumento do Custo Brasil, a ineficiência logística, a sobrecarga do modal rodoviário, o aumento das emissões de gases de efeito estufa [GEE] e a redução da competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional”, alertou o TCU.
O relator do caso no TCU, ministro Bruno Dantas, destacou que, do ponto de vista econômico, as fragilidades da infraestrutura hidroviária impactam diretamente os custos logísticos, os custos de transação e o chamado custo social, com a amplificação das desigualdades regionais.
Consulta prévia
O acórdão da corte de contas recomenda que o governo estabeleça parâmetros objetivos para a realização das consultas a povos indígenas e comunidades tradicionais para reduzir conflitos e conferir maior previsibilidade aos processos de licenciamento e implantação de projetos. A regulamentação da Convenção 169 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), que trata da obrigatoriedade dessas consultas, figura entre as medidas administrativas previstas no Novo PAC. Mas, mesmo assim, o processo não foi tocado até hoje.
Dantas destacou que a falta de regulamentação clara do que está previsto na convenção e a ausência de normativos específicos para hidrovias no âmbito do Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente), geram insegurança jurídica e intensa judicialização. “O ocorrido [no episódio de Santarém] demonstra o impacto que os aspectos socioambientais podem causar ao postergar a delegação à iniciativa privada de projetos relevantes para a economia nacional, tais como verificado no caso do derrocamento do Pedral do Lourenço, no Rio Tocantins, cujo processo de licenciamento levou cerca de dez anos”, descreveu o ministro.
Ao longo da auditoria, o MPor argumentou que, no caso da consulta prevista na OIT, a convenção não comporta incidência automática no caso das concessões hidroviárias de manutenção, já que esse tipo de dragagem tem natureza conservativa, sendo comparável à manutenção de rodovias, para a qual não se exige consulta prévia.
Esse entendimento foi reforçado recentemente pela nova lei do licenciamento ambiental, que dispensou o procedimento para as dragagens de manutenção. Também à corte de contas, a Infra S.A. defendeu que o momento da consulta seja definido caso a caso, conforme a maturidade de cada projeto. Para a estatal, a flexibilidade dos contratos de concessão, baseados em regulação por desempenho, permitiria internalizar os condicionantes previstos na Convenção 169 da OIT sem comprometer a viabilidade econômica dos empreendimentos.
Licença
Insuficiências nas regras que conduzem o licenciamento de obras nas hidrovias também foram levantadas como um problema ao longo da auditoria. Ao ser provocado pelo TCU, o próprio Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) destacou a inexistência de um normativo específico para o setor que discipline, de forma clara e integrada, o licenciamento da hidrovia em sua totalidade.
Segundo o órgão, a ausência de regra que estabeleça como os diversos trechos e intervenções associadas, como dragagem, derrocamento e manutenções pontuais, devem ser conduzidos e a forma como se dá a coordenação do processo gera fragmentação procedimental, o que amplia incertezas e inconsistências na análise ambiental.
Ao ser questionado sobre esse cenário, o DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) – responsável pelas obras públicas nas hidrovias – endossou a avaliação de que o marco regulatório ainda apresenta lacunas capazes de comprometer a previsibilidade e a celeridade das ações. “Os principais fatores que contribuem para a demora nos processos de licenciamento ambiental incluem a falta de padronização dos procedimentos e a variação de critérios aplicados por diferentes unidades do órgão licenciador federal, gerando insegurança técnica e jurídica”, relatou o órgão ao TCU.
Diante desse diagnóstico, a corte recomendou ao MPor e ao MMA (Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima) que, em articulação com Ibama e DNIT, avaliem a conveniência e a oportunidade de utilizarem as instâncias colegiadas do Conama para submeter propostas de normas e critérios técnicos específicos voltados ao licenciamento ambiental no setor hidroviário.
Durante a elaboração da auditoria, o MPor questionou o uso do Conama para isso, sugerindo que o Ibama elabore instrução normativa própria para o setor nos moldes do que já se desenvolve para o segmento portuário.
Insuficiência no monitoramento
O TCU também recomendou que o MPor e o DNIT aprimorem os mecanismos de coleta, sistematização e compartilhamento de dados, de forma a subsidiar com maior precisão as decisões relacionadas à dragagem, sinalização e ao balizamento dos corredores hidroviários.
Nos últimos anos, períodos prolongados de estiagem têm reduzido significativamente a navegabilidade de rios estratégicos, especialmente na Região Norte, provocando interrupções no transporte de cargas e aumento dos custos logísticos.
Conforme a auditoria, embora a ampliação do PMH (Plano de Monitoramento Hidroviário) nos últimos anos tenha representado avanço, sua abrangência permanece restrita a apenas cinco hidrovias: Madeira, Tapajós, Tocantins, São Francisco e Paraguai. O tribunal avaliou que essa limitação compromete a formação de séries históricas consistentes e reduz a capacidade de antecipação dos impactos provocados por secas severas e outros eventos hidrológicos extremos.
Segundo o TCU, a escassez de informações hidrológicas confiáveis também prejudica a alocação eficiente dos recursos públicos, elevando o risco de investimentos mal dimensionados e reduzindo a atratividade do setor para investidores privados. O acórdão destaca que a consolidação dessa base de dados é fundamental não apenas para a logística, mas também para a gestão de riscos socioambientais e para o enfrentamento de ilícitos transfronteiriços na Amazônia.
Governança
A auditoria apontou problemas estruturais na formulação das políticas do setor. Um dos principais achados, a partir de estudo de caso concreto, foi a baixa maturidade institucional da área, caracterizada pela ausência de um marco normativo estruturante, de objetivos claramente definidos e de mecanismos adequados para monitoramento de resultados.
Atualmente, os indicadores utilizados concentram-se em aspectos físicos das obras e não permitem avaliar os impactos econômicos, sociais e ambientais dos investimentos realizados. A principal recomendação relacionada à governança é que o governo formalize a política hidroviária em ato normativo próprio, conferindo estabilidade, metas e indicadores claros de eficiência e efetividade.
Infraestrutura
No campo da infraestrutura, a auditoria concluiu haver grande distância entre o planejamento e a execução dos investimentos previstos para o segmento. Dos mais de cinquenta empreendimentos incluídos nos principais planos nacionais, apenas três foram efetivamente concluídos até 2020.
Apesar de o país possuir cerca de 63 mil quilômetros de rios potencialmente navegáveis, utiliza comercialmente apenas 20 mil quilômetros, o que resulta em uma participação de apenas 5,58% na matriz de transporte de cargas. O levantamento apontou ainda deficiências na integração entre os diferentes modais de transporte. Em Miritituba (PA), um dos locais visitados durante a auditoria, foram constatados problemas de infraestrutura rodoviária que afetam diretamente a eficiência das operações.
Segundo o tribunal, a falta de integração logística resulta em filas de caminhões, aumento de custos operacionais e impactos negativos para as comunidades locais.
