Amanda Pupo e Dimmi Amora, da Agência iNFRA
A nova diretriz do governo federal para o projeto do Tecon Santos 10, megaterminal de contêineres planejado para o Porto de Santos, direciona a realização de um leilão aberto, sem veto à entrada de armadores (donos de navios) e de operadores já instalados (incumbentes) no complexo portuário – contanto que vendam suas operações atuais caso vençam a licitação.
A posição foi enviada na quarta-feira (6) pela Casa Civil da Presidência, por meio da Secretaria Especial do PPI (Programa de Parceria de Investimentos), ao MPor (Ministério de Portos e Aeroportos), a quem é atribuída a tarefa de formalizar “na maior brevidade possível” as premissas atualizadas e enviá-las para a formatação final pela ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários).
A intenção do Palácio é fazer o leilão ainda neste ano e da forma mais aberta possível. Mas o pedido de alteração da modelagem na etapa em que o processo se encontra, já aprovado pelo TCU (Tribunal de Contas da União) com diretrizes restritivas da agência reguladora, é considerado um desafio para o cumprimento deste calendário.
A Nota Técnica diz que o modelo de disputa mais fechado escolhido pela agência, considerando riscos de concentração de mercado, pode ter ocorrido por uma possível “falha de comunicação” no governo.
Na proposta aprovada pela diretoria da ANTAQ, o leilão teria duas fases e na primeira os incumbentes, ou seja, que já operam contêineres no porto, estariam proibidos de disputar. Isso tiraria da concorrência os três maiores armadores do planeta, a MSC (Suíça) e a Maersk (Dinamarca), sócios de um terminal em Santos, e a CMA CGM (França), que controla outro terminal.
Representantes da MSC e Maersk protestaram contra o modelo alegando que tirá-las da disputa beneficiaria seus concorrentes, empresas que já manifestaram desejo de participar como as operadoras de terminais Cosco (China), ICTSI (Filipinas), JBS Terminais (Brasil), entre outras.
A mudança de posição do governo, embora afaste o questionamento das incumbentes sobre o projeto, abre um novo flanco de contestação por parte dos operadores que defendiam o leilão restritivo. A crítica é de que a opção defendida agora pela Presidência já foi discutida e superada ainda no ano passado, quando a ANTAQ optou pelo modelo de leilão em duas fases, fazendo com que o debate sobre o terminal retroceda em vez de avançar. Nessa ala, portanto, há quem aposte que o tema acabará sendo novamente discutido pelo TCU.
Formato da disputa
A nota técnica formalizada pela Casa Civil busca argumentar que as exigências feitas pelo TCU e pela diretoria da ANTAQ estão endereçadas na proposta aprovada pelo órgão de controle, sendo necessário apenas esclarecer o formato de participação das empresas e cumprir outros ajustes para que o edital possa ser lançado.
O documento considera que preocupações concorrenciais levantadas pela ANTAQ, que também foram apresentadas no julgamento pelo TCU – cuja maioria do plenário confirmou a proposta restritiva da diretoria da ANTAQ e ainda recomendou o veto a armadores –, estão contempladas pelo estudo original sobre as questões concorrenciais dessa disputa, feito pelos técnicos da superintendência de regulação da agência.
E conclui que a alternativa que prevê o desinvestimento por parte de incumbentes antes do leilão, proposta pelos técnicos da superintendência mas rejeitada pela chefia e pela diretoria da agência, seria suficiente para mitigar os riscos mapeados.
Falha na comunicação
Ao justificar que o governo não tem política pública de fomento à entrada de novas empresas no setor em detrimento das atuais, o órgão da Presidência da República reconhece uma “falha na comunicação das diretrizes governamentais” que pode não ter deixado esse ponto claro para a diretoria. Essa falha, escreve a Casa Civil, “pode ter levado a Agência a adotar o remédio mais restritivo à participação dos agentes que já operam no porto de Santos”.
Em outro trecho da nota técnica do PPI, o órgão também indica que as preocupações em relação à concorrência horizontal (donos de navio controlando o terminal), apresentadas no voto revisor do plenário do TCU pelo ministro Bruno Dantas e que levou à recomendação de restringir também armadores na primeira etapa do leilão, estão endereçadas pelos estudos, não havendo prejuízo comprovado aos usuários na participação desses grupos na disputa. Por isso, a proposta é dispensar a recomendação do órgão.
O relator do caso no TCU, ministro Antonio Anastasia, votou para alterar a proposta da ANTAQ e se posicionou pelo modelo que permitia a participação dos incumbentes desde que garantissem sair do ativo. No entanto, o relator teve o apoio de três dos nove ministros e a proposta vencedora foi a do revisor, que tinha o apoio da agência e do MPor – mas não o da Casa Civil, que desde 2023 vinha preconizando um leilão aberto para essa área (naquele ano, a Casa Civil impediu que o MPor desfigurasse a área com renovações contratuais de terminais).
Desde a aprovação pelo TCU do modelo do arrendamento, no fim do ano passado, o MPor vinha tentando convencer o Palácio de que era possível fazer o leilão com o modelo aprovado e ter disputa, mas os técnicos do órgão não confiam nesse argumento. Houve também forte pressão dos países europeus, alegando que suas empresas estavam sendo barradas na disputa.
Outorga atualizada
A nova diretriz também estabeleceu que a outorga do projeto seja de R$ 1,044 bilhão. O valor foi definido após a revisão da equação econômico-financeira do projeto, que chegou a um excedente financeiro nesse montante, expresso em valor presente líquido. Com isso, o R$ 1,044 bilhão precisará ser distribuído dentro das definições do contrato em relação à outorga fixa mínima e as outorgas variáveis.
O estabelecimento de um montante mínimo de outorga para a disputa pelo terminal foi recomendado pelo TCU, uma vez que ele foi enviado à corte com valor igual a zero. Ao remeter o projeto à ANTAQ em janeiro, o MPor seguiu o pedido do TCU e estabeleceu esse valor em R$ 500 milhões.
À época, não foi divulgado o formato de cálculo para se chegar ao número. O montante, por sua vez, não alterava as premissas de outorgas variáveis que já estavam definidas na modelagem. Agora, com a nova diretriz, tanto as outorgas variáveis como a fixa precisarão ser definidas respeitando a soma total de R$ 1,044 bilhão, já que o valor reflete o excedente financeiro do projeto.
Pátio ferroviário
A Nota Técnica também orienta o MPor a atender a determinação do TCU e incluir dentre as obrigações do arrendatário a construção e manutenção, na sua área interna, de um pátio ferroviário com capacidade mínima de escoamento, em cada sentido, equivalente a 900 TEU por dia.
Também foi solicitado que sejam divulgados juntamente com o edital os documentos atualizados do projeto de acesso terrestre da região aprovados pela APS (Autoridade Portuária de Santos), além de prever no contrato que o projeto da concessionária deverá ser compatível com os documentos disponibilizados pela APS.
A Casa Civil lembra no documento que a infraestrutura de acessos terrestres ao Porto de Santos apresenta atualmente um cenário de acentuada saturação operacional, caracterizado por frequentes congestionamentos, por isso a relevância deste projeto ferroviário. “Diante da iminente necessidade de ampliação da capacidade de escoamento para suportar o incremento de demanda projetado para as cargas dessa região do porto, é fundamental fortalecer a malha ferroviária em Santos”, afirma.
