Pendências (e não são poucas) do setor de infraestrutura que ficam para o atual governo solucionar

Dimmi Amora, da Agência iNFRA

Os ministros que assumiram as duas pastas que foram divididas a partir do Ministério da Infraestrutura foram conhecidos nos últimos dias do ano passado. 

Renan Filho (Transportes) e Márcio França (Portos e Aeroportos) passaram as semanas desde o anúncio entre costuras políticas, montagem de equipes e preparação para as cerimônias nas quais foram apresentados. Mas também começaram a se inteirar dos desafios que terão a partir desta semana, quando devem começar a anunciar suas equipes.

Agência iNFRA listou os principais pontos pendentes dos setores que os ministros vão assumir, parte deles criada por novas políticas públicas iniciadas na gestão anterior e ainda pendentes, e outros, problemas herdados de gestões anteriores e não solucionados.

Sobre alguns desses temas, há visões conflitantes entre o que o governo eleito quer e o que o antigo governo fazia, muitas vezes com apoio de representantes de partidos de onde os ministros são originários (MDB e PSB, respectivamente). Por isso, as soluções envolverão uma costura intergovernamental, passando por outras áreas, especialmente a Casa Civil e o Ministério da Fazenda.

Ferrovias: regulamentação, vetos e novas autorizações…
A Lei de Autorização Ferroviária (14.273/2021) ainda está longe de ser regulamentada completamente. A ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) precisa trabalhar em vários pontos para tornar efetiva a execução da centena de trechos solicitada pelo mercado. Desde temas mais urgentes, como as desapropriações, até outros fundamentais, como as regras de compartilhamento das autorizatárias com as concessionárias.

Além disso, a lei ainda carece de ter seus vetos analisados pelo Congresso. Sem esses pontos solucionados, não será possível nem mesmo aos poucos já autorizados com interesse real em construir ferrovias iniciarem seus projetos. 

Mas a atual gestão tem críticas ao modelo de autorização aprovado. Pediu para suspender autorizações que já estavam prontas para serem anunciadas. E indica que pode fazer mudanças, ainda não detalhadas, mas que tendem a induzir um maior apoio estatal para a implantação de projetos de ferrovias não estruturais e uma maior regulação econômica em relação ao que foi aprovado pelo Congresso.

Renovação da FCA, obras na Fiol…
O governo Bolsonaro conseguiu efetivar uma política que começou no governo Dilma Rousseff, as renovações antecipadas de concessões ferroviárias. Foram feitas quatro renovações, e uma importante malha, a FCA (Ferrovia Centro-Atlântica), ficou pendente. 

São quase oito mil quilômetros de vias que vão de São Paulo a Sergipe, de Goiás ao Rio de Janeiro. O processo encontrou muita resistência dos governos locais, que não aceitaram o modelo proposto de devolução da maior parte da malha pela concessionária, alegando desinteresse, e uso dos recursos para fazer obras em outras ferrovias, a Fiol (Ferrovia de Integração Oeste-Leste), entre Bahia e Tocantins, e a Ferrogrão.

O governo anterior tinha uma proposta pronta para ser levada ao TCU (Tribunal de Contas da União), alterada após as críticas, com mais investimentos nos atuais trechos da malha. Mas a atual gestão na transição pediu para segurar a proposta que deverá ser novamente debatida. Com pouco tempo até o fim do contrato (2026), há defensores de que a concessão seja relicitada, em novos trechos.

Ferrogrão…
O projeto de uma ferrovia ligando a área de maior produção de granéis agrícolas do país com os terminais portuários do Rio Tapajós, no Pará, se arrasta há uma década. Estava incluído no PIL (Programa de Investimento e Logística), anunciado pela presidente Dilma em 2012.

O governo anterior tinha a real intenção de viabilizar economicamente a concessão, mesmo sendo considerado um grande desafio fazer uma ferrovia completamente greenfield de mais de mil quilômetros na região Amazônica.

Os vultosos investimentos, que em bases atualizadas já devem passar dos R$ 20 bilhões, são sempre um atrativo para anúncios governamentais. Mas o que trava hoje a ferrovia é uma questão jurídica, sobre a forma como foi feita a desafetação de uma área de preservação para que ela passe dentro. A questão está com o STF (Supremo Tribunal Federal). Está lá, no entanto, menos pela questão jurídica e mais por uma ação concorrencial orquestrada, dizem fontes no antigo governo.

Transnordestina…
O projeto de construir uma ferrovia moderna entre o interior do Piauí e os portos de Pecém (CE) e Suape (PE) é da primeira gestão do presidente Lula. Sucessivos fracassos levaram a ANTT a indicar a caducidade da concessão em 2019, mas o governo Bolsonaro preferiu uma solução conciliada para reequilibrar o contrato.

A proposta passou no TCU, mas com muitas restrições e determinações que terão que ser agora cumpridas. Segundo quem conhece do processo, essa será a parte difícil, já que haverá a necessidade de um complexo encontro de contas com a concessionária, além da saída da Valec da sociedade com a concessionária privada.

Também será necessário encontrar uma solução para o trecho que a concessionária não quer mais operar, que é a parte Pernambucana da concessão. O governo local aceitou a contragosto a solução de cisão da concessão e retomada pela concessionária só do trecho cearense.

Rodovias: relicitações rodoviárias…
O programa para relicitar rodovias da 2ª e 3ª etapas de concessão que não cumpriram contratos, iniciado em 2017, segue travado. Nenhuma das cinco relicitações qualificadas foi a leilão e não há perspectiva de que venham a acontecer no curto prazo.

A diretriz do programa do governo do presidente Lula era trabalhar para o reequilíbrio dos contratos e a tentativa de retomada dos investimentos o mais brevemente possível. Além de retomar mais rapidamente obras, essa política evita um aumento dos valores dos pedágios, considerado praticamente inevitável com a relicitação, se mantidos os mesmos patamares de investimentos.

A oposição aos reequilíbrios, forte em órgãos de controle e que certamente terá coro nos adversários da política, vem do fato de beneficiar as empresas que deram causa aos problemas. Uma primeira solução para o caso, o reequilíbrio da BR-163/MT, passou por uma reestatização da companhia através de uma estatal estadual e teve o aval do TCU, que se mostrou aberto a discutir novas soluções. Saída semelhante está sendo estudada para o pedido de devolução da BR-101/ES.

Novas concessões pendentes…
O governo federal tem mais de 20 mil quilômetros de concessões rodoviárias prontas para serem feitas ou com estudos avançados. No entanto, chegar à fase de leilão não tem sido uma tarefa trivial desde o ano passado.

Depois de fazer o chamado filé, ou seja, as rodovias com mais viabilidade, têm sobrado projetos com mais riscos, o que o restrito mercado brasileiro do setor (poucos grupos disputam e só dois têm vencido a grande maioria dos leilões de concessão de rodovias no Brasil desde 2015) não tem aceitado.

A proposta levada pelo grupo que trabalhou no setor na campanha do então candidato Lula era a de tentar buscar modelos mais assemelhados a PPPs (parcerias público-privadas), como forma de reduzir o risco e evitar pedágios muito elevados aos usuários. Não há, no entanto, estudos mais aprofundados sobre isso e as remodelagens do que está avançado podem estender ainda mais a agonia de várias rodovias do país, que sofrem com a falta de investimentos.

É o caso das rodovias do Paraná, sobre as quais o atual governo pediu ao anterior para não seguir com o processo, já aprovado no TCU. O DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes) não teve dinheiro sequer para reabrir totalmente uma via que ficou sob sua gestão, e teve um desmoronamento em outubro, por exemplo.

Reequilíbrio dos contratos…
Os novos contratos realizados de concessão, que ainda têm um elevado volume de investimentos a serem feitos, também sofrem com um problema surgido com a pandemia de Covid-19 e agravado pela guerra na Ucrânia: o aumento de preços dos insumos muito acima da inflação que reajusta os contratos.

As companhias alegam que esse desequilíbrio estava fora da previsão e por isso tem que ser compensado pelo poder público, que reluta para validar essa tese, visto que o risco de custos é dos concessionários. Aceitar uma mudança resultará em aumento de tarifa, de tempo de contrato ou em redução de obras, inevitavelmente.

O tema é da agência reguladora, mas certamente será necessário dar uma diretriz de política pública para que se possa ter uma solução, já que é uma demanda coletiva. Novamente, uma solução só será possível se for muito bem costurada com os órgãos de controle.

Orçamento e obras do DNIT
Os R$ 17 bilhões que o orçamento de 2023 reservou para investimentos no setor de infraestrutura são quase o triplo do que a pasta tinha no ano passado. São um alívio, mas também geram o desafio de gastar em um ano um orçamento três vezes maior.

É necessário reprogramar contratos existentes, fazer novas licitações, novos licenciamentos e criar formas de gerenciar o triplo do que se vinha fazendo. Numa reunião com o grupo de trabalho da transição de governo, o DNIT deu garantia de que conseguiria executar volume semelhante a esse dentro do ano.

Mas informou também que a necessidade é muito maior, quase o dobro do valor do orçamento de 2023, o que indica que problemas com as rodovias vão seguir em 2024. Ainda não há uma solução orçamentária para o próximo ano, já que a regra do teto de gastos segue vigente e o extra-teto não está garantido para 2024.

Portos: Santos, STS10 e STS53…
A desistência da venda da estatal administradora do Porto de Santos (SP) não cria apenas um problema sobre como serão feitos os bilionários investimentos necessários para a ampliação do canal marítimo do porto e do túnel entre Santos e Guarujá.

Sem privatização, volta ao debate o tema da necessidade de ampliação de espaço para terminais de contêineres e fertilizantes, dois gargalos já presentes no mais importante porto do país. Os dois terminais que ampliariam o espaço para essa cargas (STS10 e STS53) foram incluídos na modelagem como ativos do futuro concessionário, que poderia fazer um transação privada com eles.

Dessa forma, o governo jogava para o futuro concessionário a solução do problema concorrencial existente hoje, especialmente no setor de contêineres, sobre a verticalização dos armadores (discute-se se eles podem ou não ampliar o atual oligopólio do setor marítimo para os terminais). 

A questão, que tem contornos globais, voltará forte, já que a necessidade de iniciar o projeto do STS10 é urgente pela iminente sobrecarga do setor de contêineres no porto, projetada já para os próximos três anos. Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) e TCU (Tribunal de Contas da União) posicionaram-se por restrições aos armadores estrangeiros, o que o ministério anterior era contra.

Itajaí…
Caso a desistência da concessão do Porto de Itajaí (SC) se concretize, os investimentos necessários para a manutenção e ampliação do canal de acesso do porto serão mais um problema a ser solucionado pelo futuro governo.

O porto público de Itajaí sofre concorrência assimétrica de um TUP (terminal de uso privado) que fica na cidade em frente, Navegantes. Por isso, já vinha perdendo carga e relevância. A concessão de Itajaí era a forma de tentar não apenas deixar o porto público em nível de eficiência semelhante ao do TUP, como também garantir um canal maior para atrair navios com mais carga.

Sem as obras no canal, o risco é que não somente Itajaí siga perdendo relevância, mas também Navegantes comece a ter problemas competitivos com portos que possam receber os navios que precisam de maior profundidade.

Concessão do canal em Paranaguá…
O Porto de Paranaguá (PR) está sob o controle do governo estadual e vem obtendo mais autonomia a cada ano para fazer sua própria gestão, devido às elevadas notas de qualidade quanto à governança da estatal estadual que gerencia a unidade.

Em Paranaguá, o governo federal fez um acordo para um dos testes sobre ampliação de investimentos nos portos, com a modelagem de uma concessão do canal de acesso do porto. O valor das obras está na casa de R$ 1 bilhão.

A modelagem está sendo feita pelo governo federal e ganhou maior importância agora, visto que pode ser essa a solução para investimentos em outros portos que não serão mais desestatizados. No entanto, mesmo qualificada no PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) desde abril de 2021, seus estudos ainda não estão concluídos.

Regulamentação do BR do Mar…
O Ministério da Infraestrutura se mobilizou fortemente para aprovar o BR do Mar, uma mudança no modelo de afretamento de navios para a navegação de cabotagem, e fez muito barulho com a aprovação, prometendo reduções de custos de frete e ampliação da frota.

Um ano depois de aprovado, nada aconteceu. Nem sequer o decreto regulamentador da lei foi publicado. Após quase um ano de discussão, o governo anterior chegou a uma versão final, mas a atual gestão pediu para suspender a publicação do decreto.

A extensão do prazo dos contratos para afretar navios a custo mais baixo e a forma de uso do Fundo da Marinha Mercante são alguns dos temas ainda em discussão no texto, que sofre forte influência da disputa concorrencial entre as grandes empresas do setor e novos entrantes, que reclamam de regras restritivas para sua entrada no mercado.

BR dos Rios…
Anunciado várias vezes ao longo do governo anterior, o programa que visa criar um modelo de gestão mais adequado e incentivar o uso de hidrovias no país ficou no papel.

Os estudos avançaram na tentativa de criar um modelo de gestão das hidrovias que pudesse criar atratividade para a exploração pelo setor privado, por meio de parcerias. E também para incentivar a produção e contratação de embarcações para o uso das vias.

No entanto, seriam necessárias além da edição de normativos internos do governo, a produção de uma nova legislação, o que ficou travado com o período eleitoral e depois o fim do governo não eleito.

Aeroportos: relicitações, Asga e a 8ª rodada…
Como no setor rodoviário, as relicitações de aeroportos seguem travadas, diante do problema sobre o chamado encontro de contas entre concessionárias e concedente. Nem o caso menos complexo, a relicitação do Asga (Aeroporto de São Gonçalo do Amarante), no Rio Grande do Norte, foi solucionado. 

O governo atual sinalizou ao governo anterior que queria que o caso fosse solucionado da forma como está proposto, mas a trava se deveu ao plenário do TCU, que não analisou a proposta do governo ano passado. A análise vai criar o precedente para os outros dois aeroportos que pediram a devolução, Viracopos (SP) e Galeão (RJ).

Cada um tem situação diferente. Viracopos não quer mais devolver, pelo menos nas condições que a ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil) quer impor, e vai buscar um acordo com a atual gestão para seguir. Quanto ao Galeão, a perspectiva de um acordo é mais baixa, devido à profunda decepção dos acionistas estrangeiros da unidade com o país.

Mas a solução do Galeão impacta em outra unidade, o Santos Dumont (RJ), já que a gestão anterior propôs conceder as duas unidades juntas. O objetivo com isso era deixar a Infraero, a estatal de aeroportos, sem unidades e preparar uma provável transformação da empresa, fundindo-a com outra estatal do governo.

O direcionamento da atual gestão é por não acabar com empresas públicas, e vai restar ao atual governo uma estatal com mais de 4 mil funcionários, mas sem aeroportos que justifiquem essa quantidade de gente, já que quase toda a rede federal vai se tornar concessionada neste ano (a Infraero só vai administrar o Santos Dumont como ativo federal).

Bloco Amazonas e PPPs…
O governo anterior deixou modelada para a atual gestão a primeira PPP (parceria público-privada) de aeroportos, com oito unidades no interior do Amazonas. A ideia é uma adaptação dos planos iniciais do programa de concessões aeroportuárias, iniciado já no fim do segundo mandato do atual presidente.

Como não são sustentáveis economicamente sem recursos públicos, os aeroportos pequenos e no interior seriam custeados com recursos do FNAC (Fundo Nacional de Aviação Civil), que recebe dinheiro das outorgas pagas pelas concessionárias dos aeroportos lucrativos.

A forma encontrada foi fazer a PPP em blocos para que empresas privadas possam fazer pequenos investimentos e manutenção dessas unidades e recebam uma compensação do FNAC para isso. Além do bloco do Amazonas, que está praticamente pronto para ir ao TCU, há outros blocos em estudos, mas a quantidade que vai a leilão dependerá de o governo conseguir liberar do teto de gastos mais recursos do FNAC.

Combustível de aviação…
Logo no início da gestão de Bolsonaro, o governo comemorou uma mudança legislativa, o fim da restrição à participação de estrangeiros no controle das empresas aéreas nacionais, o que daria a capacidade de ampliar o baixo número dessas companhias no país, principal responsável pelo alto valor dos bilhetes.

O governo culpou a pandemia por nenhuma nova empresa ter entrado no mercado brasileiro até agora, mas dois fatores são apontados como impeditivos ainda maiores por quem atua no mercado: o sistema tributário e o preço dos combustíveis de aviação no Brasil.

Os últimos três governos consideraram batalhas perdidas e nem brigaram de verdade com a Petrobras para mudar a forma de precificação do QAV, que considera custos internacionais inexistentes, entre outros problemas apontados. Um acordo com o governo de São Paulo em 2019 ajudou a reduzir o impacto do ICMS no preço, mas isso não foi suficiente para solucionar o problema, que mantém o combustível de aviação no Brasil como um dos mais caros do mundo.

Autorizações aeroportuárias
O governo anterior deixou pronto um decreto que abre o mercado de aeroportos privados para os voos comerciais regulares. Um acordo para que a medida fosse implementada em fases ao longo dos próximos cinco anos tirou as resistências do setor concessionado ao tema, na avaliação de gestores que estavam na pasta.

No entanto, a atual gestão pediu para que o decreto não fosse publicado pela gestão anterior. Foi um dos temas para os quais se considerou a necessidade de uma melhor análise. 

O primeiro efeito desse decreto seria a redução de custos das empresas aéreas, já que elas poderiam usar unidades privadas para declarar o chamado aeroporto alternado (usado quando o principal não pode receber a aeronave), o que economiza combustível.

Mas no longo prazo ele pode incentivar a construção de novas unidades privadas de grande porte, especialmente em São Paulo, onde há um projeto pronto para isso. Em 2013, a tentativa de abrir esse mercado por decreto feita quando o MDB estava à frente da Secretaria de Aviação Civil foi suspensa por determinação da presidente Dilma Rousseff (PT).

Ambiente regulatório: Trip…
O mais ruidoso imbróglio legislativo/regulatório do setor de transportes hoje está no transporte rodoviário interestadual de passageiros, o Trip. A abertura do setor ao modelo de autorização, feita no governo da ex-presidente Dilma Rousseff, sofreu um revés parcial na atual gestão, mesmo contra a vontade do governo. 

A tentativa de fazer uma abertura ampla, que incluiria novos modelos do setor com uso de aplicativos, defendida por parte dos técnicos do governo, foi barrada por ações do Parlamento e do TCU (Tribunal de Contas da União). As empresas do setor e outra parte dos técnicos do governo apontavam riscos de uma abertura tão ampla que poderia levar a problemas no atendimento especialmente a regiões mais isoladas ou pobres.

Agora, há uma reação das empresas entrantes, que estão tentando passar uma legislação que amplia o conceito de fretamento de veículos (quando a viagem não é regular, mas deve ser feita pelos mesmos passageiros na ida e na volta, o chamado circuito fechado). Alegando ser forma de ampliar a concorrência, querem acabar com o circuito fechado. 

A ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), que alega estar impedida pelo TCU de ampliar o mercado e obrigada a fiscalizar o setor pelas regras aprovadas no Congresso, sofre ataques constantes dos novos entrantes, que a acusam de favorecimento às empresas que já operavam no mercado. 

Diesel dos caminhoneiros…
O tema do custo do diesel para os caminhoneiros e a tabela de frete rodoviário ficou adormecido nos últimos anos por causa da forte adesão de parte dos caminhoneiros autônomos e de empresários de transporte de carga ao bolsonarismo, o que ajudou a evitar movimentos grevistas mais relevantes (no governo passado, foram várias tentativas, mas só um teve relativo impacto, em 2021).

Com a derrota de Bolsonaro nas eleições, o tema volta a ser um risco, especialmente se houver alta nos preços dos combustíveis nos próximos meses. O setor produtivo segue tentando acabar com a tabela de frete, mas as perspectivas são consideradas pouco animadoras.

Cobrança do SSE…
O novo governo terá que seguir enfrentando a disputa concorrencial entre terminais portuários molhados e secos sobre o pagamento do SSE (Serviço de Segregação e Entrega), também chamado THC2, uma taxa para a importação de contêineres.

Uma tentativa da ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) de unificar o entendimento do governo em torno da validade da cobrança, em acordo com o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), que sempre foi contrário, vinha sendo costurada desde de 2020.

Mas, no ano passado, o plenário do TCU deu uma decisão radical contra essa cobrança, o que reduziu as chances de uma solução no âmbito governamental. O mais provável é que, agora, a disputa se dê em cortes superiores da Justiça, o que deve manter a insegurança jurídica sobre o tema, para terminais e usuários.

Lei ambiental…
A Câmara dos Deputados aprovou em 2021 uma nova lei para as regras de licenciamento ambiental, com grande impacto para o licenciamento de empreendimentos de infraestrutura.

A proposta teve aval do governo anterior para essa parte do licenciamento, alegando que isso poderia tornar os licenciamentos mais racionais e rápidos, ao simplificar ou extinguir algumas exigências para obras de menor impacto.

No entanto, o projeto de lei, que foi bastante atacado pelos ambientalistas, não andou no Senado. Mesmo que a proposta aprovada não passe, o setor privado avalia que o licenciamento para projetos de infraestrutura precisa de avanços para dar maior segurança às obras.

Financiamento para infraestrutura
O ainda baixo volume de investimentos privados no país em infraestrutura tem garantido que os instrumentos existentes hoje para financiar os projetos sejam suficientes e não falte capital. No entanto, a avaliação é que, se houver uma ampliação significativa, pode haver falta de capital de longo prazo para bancar os projetos.

As taxas de juros altas nos últimos anos também poderão ter impacto em projetos, especialmente os de maior risco. O governo anterior vinha acenando com uma tentativa de ampliação do mercado privado de financiamento, especialmente abrindo as debêntures incentivadas de infraestrutura para pessoas jurídicas e fundos, num projeto de lei que tramita na Câmara.

A atual gestão já fala na volta de financiamentos diretos ao setor, com juros subsidiados para financiamentos de longo prazo, especialmente utilizando bancos públicos. Para isso, terá que alterar regras internas, o que pode sofrer resistências.

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