Gabriel Vasconcelos e Marisa Wanzeller, da Agência iNFRA
O TCU (Tribunal de Contas da União) concluiu que a política do governo de exigência de percentuais mínimos de conteúdo local nas atividades de óleo e gás opera sem objetivos estratégicos claros, de forma que não há como demonstrar sua efetividade. A conclusão da auditoria, relatada pelo ministro Augusto Nardes, foi aprovada pelo plenário da corte de forma unânime e reacende um debate que divide as empresas da cadeia e o governo Lula.
A corte de contas, que tratou do assunto no passado e lançou as bases de uma primeira adequação da política, volta à carga agora, apontando fragilidades remanescentes da PCL (Política de Conteúdo Local) em uma lista que inclui erros de concepção – como falta de foco e limitação à estratégia de reserva de mercado – e verificação de resultados.
Mais do que isso, afirma que a majoração dos percentuais mínimos aplicáveis às áreas marítimas pelo governo em 2023, por meio do CNPE (Conselho Nacional de Política Energética), aconteceu sem embasamento técnico, contrariando a chamada Lei da Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019) e recomendações do próprio tribunal. Na ocasião, o governo aumentou o percentual mínimo global da etapa de exploração de 18% para 30%, e o de construção de poços, dentro da etapa de desenvolvimento da produção, de 25% para 30%.
A exigência de conteúdo local no setor tem como princípio estimular a indústria nacional. No entanto, segundo o acórdão aprovado na última quarta-feira (15), mesmo com a verificação de cumprimento dos percentuais mínimos, não se sabe o quanto a indústria de óleo e gás “contribui efetivamente para o crescimento da atividade industrial brasileira” pela falta de indicadores específicos.
O tribunal determinou, portanto, ao MME (Ministério de Minas e Energia), que encaminhe em até 180 dias um plano de ações para revisar e estruturar indicadores e metodologias da política de conteúdo local. Também foram emitidas recomendações ao CNPE e à ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) a fim de aprimorar a regulamentação da PCL.
Procurado, o MME disse que o acórdão está em análise interna, dentro do prazo processual para manifestação da pasta.
Oportunidade de reforma
Executivos do setor ouvidos pela Agência iNFRA definiram o resultado da auditoria como “contundente” e disseram que, para além das discussões sobre os percentuais, tem potencial para reabrir o debate sobre uma segunda reforma do instrumento.
Questionado sobre os percentuais de conteúdo local elevados em 2023, o presidente do IBP (Instituto Brasileiro do Petróleo), Roberto Ardenghy, se limitou ao ditado segundo o qual “a diferença entre o remédio e o veneno é a dose”. “Colocar um conteúdo local alto sem que a estrutura produtiva local possa atender gera onerosidade excessiva. Houve aumentos de percentuais que não observaram essa capacidade local, o grau de amadurecimento da indústria local”, disse. O IBP foi ouvido pela área técnica do TCU na auditoria.
Em interação de dezembro de 2025, documentada no acórdão, gestores do IBP argumentam que o índice atual de conteúdo local para construção de poços (40%), por exemplo, já estaria no limite da capacidade da indústria nacional. “Isso sugere que tentativas de majoração desses percentuais, sem uma contrapartida de aumento de capacidade e produtividade da base de fornecedores nacionais, podem resultar em pressões inflacionárias e atrasos sobre os projetos”, escrevem os técnicos do TCU.
Sobre subsea (aparato submarino), que também tem percentual mínimo de origem local de 40%, o IBP reconhece a competitividade da indústria brasileira no exterior, mas argumenta que os índices de conteúdo local exigidos nesta etapa da cadeia também estão no “limite operacional”. “O risco reside na possibilidade de que picos de demanda local, combinados com a demanda estrangeira, pressionem a oferta, gerando gargalos que a indústria nacional pode não conseguir absorver sem comprometer prazos de entrega”, anota o TCU.
Ardenghy e outros executivos ouvidos também citaram a necessidade de definição de focos estratégicos, ou seja, etapas da cadeia onde se pode extrair resultados sem prejudicar a atratividade da atividade no país e a melhor orientação dos recursos da cláusula de PD&I (Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação) da ANP.
Esse instrumento obriga petroleiras a investirem 1% da receita bruta dos campos de alta produção sob os regimes de concessão ou partilha (pré-sal) em ciência e tecnologia. Em 2025, esses recursos somaram R$ 4,3 bilhões de acordo com dados da ANP, o que deve subir ainda mais com a perspectiva de pico na produção do pré-sal no início da próxima década.
“Existe um descolamento entre a política de conteúdo local e a destinação dos recursos da cláusula de PD&I, instrumentos que deveriam estar mais casados. Estamos chegando a US$ 1 bilhão ao ano, então por que não direcionar esse montante para pesquisa onde o Brasil tem mais necessidade como indústria?”, defende Roberto Ardenghy, presidente do IBP (Instituto Brasileiro do Petróleo).
Ardenghy defende que o instrumento não se limite à “pesquisa pura”, mas traga de fato um componente de inovação com aplicação prática a partir das necessidades da indústria. “Países como Estados Unidos e Noruega são muito bons nisso: geram patentes e prototipam em associação com startups que vão usar a tecnologia e dar escala”, diz.
O presidente da Abespetro (Associação Brasileira das Empresas de Bens e Serviços de Petróleo), Telmo Ghiorzi, também defende uma aplicação mais racional desses recursos, com maior triangulação entre academia, empresas da cadeia e petroleiras, capaz de reverter o isolamento das universidades beneficiadas.
Segundo Ghiorzi, o TCU acerta em atacar a falta de embasamento técnico (AIR) para majoração de percentuais e o caráter de “comando e controle apoiado em punições (multas)” da política atual, com uso “limitado” de mecanismos de bonificação que tiveram sucesso em outros países, como Noruega e Reino Unido.
“Não somos contra a política de conteúdo local, mas defendemos que seja feita com fundamento e de forma planejada. Mecanismos de bonificação de excedentes (superação de percentuais mínimos) e multiplicadores (diferenciação de pesos por componente de origem nacional) são amplamente apoiados pela Abespetro”, diz Ghiorzi.
Segundo o TCU, manifestações da indústria colhidas na auditoria vão na mesma linha: “a centralidade das multas como mecanismo de indução ao cumprimento da política tende a gerar efeitos adversos, como o desestímulo a novos investimentos e a internalização do custo das penalidades como variável econômica dos projetos”.
O desenho de bonificações relacionadas a conteúdo local é tratado em dois projetos de lei em tramitação no Senado e na Câmara dos Deputados, respectivamente o PL 4.372/2025, de autoria do senador Veneziano Vital do Rêgo (MDB/PB) e o PL 5.852/2025, de autoria do deputado Lucas Abrahao (Rede/AP). Para Ghiorzi, um dos itens de bonificação recomendável seria o cômputo do desempenho de uma empresa na política para aquisição de blocos exploratórios em leilões da ANP. Essa possibilidade hoje é vetada pela resolução CNPE 11/2023, criticada pelo TCU.
A mesma resolução trouxe a possibilidade de transferência do cumprimento de percentuais de conteúdo local dentro de um contrato para outro contrato, o que o presidente da Abespetro definiu como um “jogo de soma zero” nocivo à execução horizontal da política, uma vez que a empresa pode, por exemplo, usar percentuais relativos a projetos desobrigados da política, como os campos da chamada rodada zero da ANP (1998) para cobrir o descumprimento do conteúdo local em campos licitados mais recentemente.
Resolução do CNPE
A corte teceu críticas à Resolução 11/2023 publicada pelo CNPE que elevou os percentuais de conteúdo local e criou “mecanismos de flexibilização”, como a “transferência de excedentes de conteúdo local entre contratos”. Com isso, a empresa que aplicasse um percentual maior em um contrato poderia utilizar o excedente para compensar outro contrato em que não atingisse o mínimo. Segundo o acórdão do TCU, esses instrumentos introduziram novos riscos relacionados à viabilidade econômica dos projetos, à transparência dos mecanismos adotados e à coerência dos incentivos gerados.
De acordo com a corte, a decisão do conselho do governo se baseou em relatório da ANP que apontava para “superávit de conteúdo local em alguns segmentos”, o que o MME analisou como capacidade da indústria para atender percentuais superiores. No entanto, a ANP indicava a necessidade de “discussões adicionais” com o MME para eventuais interpretações, apontando para limitações metodológicas. Dentre elas, destacava que os dados utilizados eram de natureza declaratória, e que os indicadores foram calculados por meio de rotinas não automatizadas, o que abriria possibilidade de eventuais inconsistências.
A agência, por sua vez, informou à corte que não produziu conteúdo técnico específico para subsidiar a definição dos percentuais, e que não foi requisitada para assessoramento técnico e formal para a realização de AIR (Análise de Impacto Regulatório).
O TCU também aponta para a falta de realização de consultas públicas antes da publicação da resolução, indo contra acórdãos exarados anteriormente pela corte de contas, cujo teor foi incorporado na Lei do Petróleo (9.478/1997). Pela legislação, a definição dos índices deve observar o dinamismo do setor e fundamentar-se em dados concretos acerca da capacidade da indústria, assegurando proporcionalidade entre os custos e os benefícios decorrentes da política, aponta o acórdão.
“Diante do exposto, conclui-se que a Resolução CNPE 11/2023 foi editada sem a fundamentação técnica adequada. Em conjunto, tais falhas evidenciam que o processo decisório não atendeu aos padrões de qualidade regulatória exigidos pelo Acórdão 3.072/2016‑TCU-Plenário”, destaca o TCU, ao recomendar que futuras alterações contem com a participação formal da ANP e da sociedade civil organizada.
Determinações e recomendações
O plano de ações a ser apresentado pelo MME à corte de contas deverá ter por objetivo: 1) revisar os objetivos estratégicos da PCL, com suas respectivas metas e indicadores; 2) estruturar e implementar metodologia de avaliação da política pública que permita calcular a proporção entre os custos da política e os seus benefícios; 3) realizar estudo para mapeamento da capacidade produtiva e tecnológica nacional da cadeia industrial fornecedora para o setor; e 4) realizar uma ARR (Análise de Resultado Regulatório) da resolução do CNPE de 2023 que majorou os percentuais mínimos exigidos.
As recomendações feitas à pasta e ao CNPE pedem que avancem em articulação interministerial com o MDIC (Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços) e demais órgãos que possam auxiliar na condução da PCL, que definam segmentos da indústria estratégicos para receberem maior fomento por meio da política, dentre outros pontos. Também é recomendado à ANP que adote medidas para aprimorar a regulação da Política de Conteúdo Local, tais como a estruturação de instâncias institucionais que visem à integração das políticas de conteúdo local e de PD&I; além do aprimoramento de painéis dinâmicos sobre o tema.
