Luiz Araújo, da Agência iNFRA
O risco de impacto de decisões regulatórias equivocadas foi destacado pelo ministro Gilmar Mendes, do STF (Supremo Tribunal Federal), em evento realizado na segunda-feira (13), em Brasília, sobre o Tecon 10, megaterminal de contêineres previsto para o Porto de Santos (SP).
“O porto é uma infraestrutura estratégica. Qualquer decisão regulatória nesse campo repercute em toda a economia nacional”, disse na abertura do seminário “Contratos de Arrendamento Portuário e Modelos de Licitação de Terminais no Brasil – Estudo de Caso: Tecon Santos 10”, promovido pela ABFP (Academia Brasileira de Formação e Pesquisa) com apoio do IDP (Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa).
O evento, que contou com a participação de atores envolvidos no processo, ocorreu no momento em que o governo discute se recua da decisão de realizar um leilão mais restritivo para definir quem vai operar o novo terminal. O debate em torno do tema, afirmou Gilmar Mendes, está centrado nas previsões constitucionais que indicam a necessidade de mecanismos para garantir a concorrência em mercados com competição limitada, como o setor portuário, devido ao “número finito de terminais, áreas escassas e altos custos de entrada”.
“Desafios como concentração vertical, acesso à infraestrutura e neutralidade entre operadores são permanentes. A Constituição determina que a lei deve coibir abusos de poder econômico, o que se aplica com ainda mais intensidade em mercados regulados”, disse o ministro. Gilmar afirmou que o Estado precisa “assegurar que o modelo adotado atenda aos princípios constitucionais, como legalidade, transparência e interesse público, ao mesmo tempo em que garanta flexibilidade suficiente para viabilizar a atividade portuária em um ambiente dinâmico”.
TCU
Os ministros Benjamin Zymler e Bruno Dantas, do TCU, apresentaram um painel no qual relembraram pontos de seus votos no julgamento do leilão do Tecon 10, em dezembro. Dantas, que proferiu o voto seguido pela maioria, responsável por recomendar o veto à entrada de armadores no certame, disse que sua análise considerou o cenário de demanda por expansão da infraestrutura portuária diante do baixo número de operadores. “Com esse pano de fundo, entendi que a agência reguladora atuou dentro de sua competência e seguiu um rito adequado”, afirmou.
No julgamento, a corte de contas avançou nas recomendações sobre as dimensões das restrições. Enquanto a ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) propunha vetar a participação de atuais arrendatários, o TCU incluiu os armadores (donos de navios) em sua recomendação.
A apresentação de Gilmar Mendes citou decisão em que o STF cobrou limites aos atos do TCU em relação às escolhas que cabem às agências reguladoras. Sobre o tema, Dantas afirmou que o remédio desenhado pela ANTAQ no caso do Tecon não era suficiente para enfrentar o problema da concentração horizontal “corretamente identificado pela agência”.
O ministro Zymler, que no julgamento votou com o relator, ministro Antônio Anastasia, reiterou as críticas à solução proposta pela ANTAQ e acolhida pelo TCU. Para ele, há inconsistências entre a motivação e a finalidade do ato. Segundo Zymler, os cálculos da própria agência indicariam que o nível de concentração seria semelhante tanto com a entrada de novos operadores quanto com a vitória de incumbentes sujeitos a desinvestimento. “Se a finalidade do ato é evitar a concentração horizontal, não há por que vedar a participação de incumbentes se eles tiverem a opção de desinvestimento”, disse.
ANTAQ e MPor
O secretário nacional de Portos, Alex Ávila, lembrou em outro painel que os debates em torno do Tecon 10 tiveram início há doze anos. Ele afirmou que, embora as diferentes visões sobre o formato do leilão sejam legítimas, é necessário convergir para uma solução prática, de modo a tirar o projeto do papel e atender à demanda por ampliação da capacidade portuária brasileira.
“Opções estavam disponibilizadas para quem tinha as competências para tomar suas decisões e fazer suas determinações. Compete a cada um dos atores realizar os devidos encaminhamentos para chegar ao objetivo comum, que é único. Qual é? Realizar o leilão, ampliar a capacidade e elevar o nível de serviço”, afirmou o secretário. Ávila não mencionou a revisão do projeto, que está sendo conduzida pelo MPor (Ministério de Portos e Aeroportos) após solicitação da Casa Civil.
O diretor-geral da ANTAQ, Frederico Dias, também chamou atenção para a magnitude do leilão, ressaltando que, apesar de diversos certames realizados no setor nos últimos anos, nenhum havia tratado de terminais de contêineres. O dirigente defendeu as bases que levaram a agência a optar pelo modelo competitivo mais restrito. Ao abordar precedentes, afirmou que restrições concorrenciais possuem históricos variados, citando aeroportos e outros terminais portuários.
“O que mostra que essa é uma discussão que não é nova, embora tenha sido tão debatida neste caso concreto. Talvez isso também passe pelos players envolvidos, capacidade de influência e de construção de narrativas”, afirmou. Ao justificar a rejeição do desinvestimento como solução principal no modelo da ANTAQ, disse que a medida nunca foi equivalente à restrição, apresentando menor efetividade e maior risco.
Outro integrante dessa mesa, o ex-secretário do PPI (Programa de Parceria de Investimentos), Adalberto Vasconcelos, atualmente CEO da consultoria ASV Infra Partners, defendeu que a restrição proposta pela agência e referendada pelo TCU não se justificaria. Para ele, a ANTAQ reconhece na própria modelagem que tem condições de fiscalizar o contrato no caso de vitória de um incumbente.
Vasconcelos, que é auditor aposentado do TCU, defendeu ainda que faltou consulta pública após o que ele classificou como “alteração drástica” criada pela restrição em relação ao modelo apresentado nas audiências sobre o tema. O consultor lembrou ainda que o próprio TCU define, em cartilha, como elaborar políticas públicas e que as restrições não se justificariam pelas regras desse manual.
Leilão
O leilão do Tecon Santos 10 é um dos principais projetos portuários do governo, estudado por gestões anteriores e pela atual, mas que não saiu do papel até agora pela complexidade que envolve a decisão do modelo de certame.
No governo atual, a expectativa era de realizar o certame em 2025, prazo que escorregou para início de 2026 e depois foi novamente adiado, diante da revisão do projeto. Antes de deixar o cargo de ministro de Portos e Aeroportos, Silvio Costa Filho indicou que a restrição à participação de armadores é um dos temas em avaliação.
Na última previsão, Costa Filho disse que o leilão deve ficar para o segundo semestre deste ano, entre outubro e novembro. Contudo, diante dos impasses sobre o formato, com previsão de que o caso deve ser judicializado, o prazo pode não se cumprir.
Em conversa com a Agência iNFRA após o evento realizado no IDP, o diretor-geral da ANTAQ afirmou que, apesar da posição já conhecida da agência, os membros da reguladora aguardam uma definição do governo para avançar nos trâmites do leilão. “Não há como avançar para um lado ou para o outro sem uma orientação. O próprio governo diz que está reavaliando se mantém ou altera a posição que apresentou”, afirmou.
