Beatriz Kawai e Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A praticamente dois meses da Reforma Tributária sobre o consumo começar a rodar no Brasil, as agências reguladoras começaram a indicar como vão ser tratados os contratos de serviços públicos do setor de infraestrutura diante dos efeitos do novo sistema. A adaptação é uma preocupação grande do mercado, que enfrenta complexidades diferentes a depender do setor atendido.
Além de decisões que ainda precisam ser tomadas pelas agências num curto espaço de tempo, há pontos da regulamentação da reforma que continuam pendentes no âmbito do governo federal e atrapalham a organização das empresas. Só na quarta-feira (28) o TCU (Tribunal de Contas da União) apresentou a proposta da alíquota da CBS, em 11,3%, imposto que valerá a partir de 1º de janeiro em substituição aos tributos federais. Agora, o Senado tem até 15 de dezembro para confirmar o patamar, que veio acima das estimativas trabalhadas no mercado.
Essa surpresa deve fazer inclusive com que o setor de saneamento, por exemplo, já peça à ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) uma adaptação na nota técnica que acabou de ser publicada pela agência para orientar a revisão das tabelas tarifárias.
Em transportes, a angústia principal é sobre como se darão os processos de reequilíbrio econômico-financeiro das concessões rodoviárias, uma vez que a reforma impacta na alíquota paga pelas empresas e consequentemente no fluxo de caixa das operações. As propostas da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) e da Artesp (Agência de Transporte do Estado de São Paulo) sobre o tema, ambas prevendo reequilíbrios cautelares para os contratos, estão em consulta pública atualmente para só depois serem aprovadas pelas diretorias.
Em saneamento, um dos setores de infraestrutura que deve ter maior aumento na carga tributária (com impacto médio estimado em 18% nas tarifas), os reequilíbrios são igualmente um ponto de tensão – até maior que em rodovias, já que a regulação é pulverizada em quase uma centena de agências pelo país. Mas a natureza do setor – de utilities – impôs às empresas de abastecimento de água e tratamento de esgoto antes uma demanda mais urgente.
As companhias precisam trabalhar desde já para adaptar a fatura de água e esgoto que é cobrada da população. Em 1º de janeiro de 2027, a reforma começa a ser implementada com a substituição do PIS/Cofins e do IPI pela CBS, enquanto a troca do ICMS e do ISS pelo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) segue numa transição até 2033.
Risco de duplicidade
Responsável por emitir as normas de referência para regulação em saneamento, a ANA define que alterações na estrutura e nos valores das tarifas precisam ser tornadas públicas com antecedência mínima de 30 dias em relação à sua aplicação, cabendo às empresas fazer essa divulgação.
Mas, até esta quarta-feira (28), as companhias estavam sem direcionamento de como o valor do PIS/Cofins seria retirado da tarifa. A nota técnica da ANA, publicada no DOU (Diário Oficial da União), dá essas diretrizes com o objetivo principal de não haver duplicidade na tributação dos consumidores.
Hoje, os impostos são calculados “por dentro”: o montante necessário ao seu recolhimento está contido no próprio valor da tarifa homologada, muitas vezes sem destaque na fatura do usuário. Contudo, a CBS e o IBS não vão integrar a própria base de cálculo e serão acrescidos ao valor da operação, devendo ser destacados nos documentos de cobrança – isso vai ocorrer independentemente de as tabelas tarifárias estarem atualizadas.
Com isso, a ANA alerta que, não concluída a adequação a tempo (ou seja, a retirada da parcela dos imposto que serão extintos da atual tarifa), o faturamento de 2027 será realizado sobre tabela que ainda contém a parcela destinada aos tributos extintos. Isso configuraria a bitributação.
“O usuário arcará, no mesmo documento de cobrança, com a parcela tributária antiga, já sem causa, e com a nova, em prejuízo da modicidade tarifária e em descompasso com o princípio da neutralidade que informa o IBS e a CBS”, aponta o documento, que foi divulgado em formato de resolução assinada pelo diretor-presidente interino da ANA, Leonardo Góes.
“Menu de opções”
No mercado, a avaliação colhida pela Agência iNFRA é de que a nota técnica atendeu às demandas do setor ao apresentar um “menu de opções” conforme as diversas realidades das concessionárias, empresas públicas e entidades reguladoras. No entanto, a divulgação da perspectiva de alíquota em 11,3% divulgada nesta quarta-feira (28) deve levar a pedidos de mudanças.
Uma das principais preocupações era de que a ANA emitisse uma orientação homogênea que não considerasse a diversidade de contratos do setor. O resultado de cada empresa varia conforme fatores como participação da folha de pessoal na estrutura de custos, intensidade do programa de investimentos, utilização de regras especiais de desoneração de investimentos, perfil dos fornecedores e regime de apuração aplicável. A nota tem caráter orientativo e a regulação deve ser feita pelas agências locais.
De maneira geral, a instrução da ANA é para que a implementação das medidas de transição ao novo sistema ocorra em duas fases: uma a ser seguida até 31 de dezembro de 2026 e outra a ser aplicada a partir de 1º de janeiro de 2027. Na primeira fase, será apurada a alíquota efetiva regulatória de PIS/Cofins, a fim de determinar o valor tarifário a ser considerado isento de tributo. Já na segunda fase, serão apurados os efeitos decorrentes da nova carga tributária, elaboradas as metodologias tarifárias e incorporados os efeitos aos processos de revisão das tarifas.
A estratégia da ANA de separar as medidas por ordem de urgência de implementação foi um grande ganho da nota, na avaliação da diretora técnica da Abcon (Associação Brasileira das Empresas de Saneamento), Carol Marques.
“Precisaria olhar todo o impacto da reforma tributária, mas não víamos a menor viabilidade de se fazer toda essa análise para os 3.800 contratos do setor de saneamento antes do início de 2027”, comentou. A abordagem de “fatiar o problema” permite a resolução das questões mais urgentes e abre espaço para diferentes metodologias responderem às várias hipóteses dos futuros impactos, destacou.
Etapas
Dentro do que deve ser feito neste ano, a ANA recomenda que as agências locais publiquem um ato de homologação da tabela desonerada de PIS/Cofins até 15 de novembro, para os novos valores tarifários serem divulgados até 2 de dezembro. Se a ERI não publicar o ato dentro do prazo – seja de caráter definitivo ou provisório –, a orientação é para que as operadoras preservem a tarifa ao consumidor e retirem o PIS/Cofins no valor equivalente ao que entrará com a CBS.
Com a preservação dos valores para os usuários no curto prazo, eventuais diferenças podem ser compensadas num reequilíbrio contratual futuro.
Alíquota acima do esperado
A previsão do que pode ser feito diante de um “silêncio regulatório” responde a um receio relevante do setor, já que o mercado teme que várias agências reguladoras não tenham capacidade de adaptar os contratos no ritmo que será exigido.
Mas a divulgação da provável alíquota da CBS na quarta-feira, horas depois de a nota técnica da ANA ter sido publicada no DOU, criou uma nova preocupação. Com o patamar vindo acima do esperado, em 11,3%, o receio é de que o mecanismo de preservação tarifária elaborado destoe da realidade e prejudique a remuneração das empresas e os compromissos de universalização.
Ele foi elaborado diante de uma estimativa de que o novo tributo estaria em linha com o atual patamar do PIS/Cofins. O porcentual sugerido pelo TCU ainda precisa ser aprovado pelo Senado, mas já indica um patamar acima da expectativa do mercado, na casa de 9% (percentual mais próximo ao que se paga atualmente).
Como a nova alíquota é superior à atual, as empresas vão recolher mais tributos, o que geraria a necessidade mais urgente de um reequilíbrio geral no contrato para compensá-las por essa perda. Sem isso, segundo a Abcon, o caixa das operadoras pode ficar comprometido. Mas esse tipo de reequilíbrio é demorado, especialmente em agências com baixa capacidade de gestão, e o alongamento do tempo com contratos com déficits é o principal temor do setor.
A proposta da associação, que será formalmente encaminhada à ANA, é de rever o mecanismo e orientar os próprios operadores a calcularem a retirada do PIS/Cofins, de modo a evitar perda de caixa expressiva. Caso a reguladora discorde do cálculo, a ideia é de manter o dispositivo de eventual revisão.
